Réforme de la fiscalité locale : à qui ira la taxe foncière départementale ?

Compenser la suppression de la taxe d’habitation des communes et de leurs groupements à fiscalité propre (23 milliards d’euros en 2016 avec les compensations d’exonération) par le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements (13,8 milliards d’euros en 2016) et une ou des ressources complémentaires prenant la forme d’impôts nationaux (9,2 milliards d’euros). Pour les maires et présidents d’intercommunalité, seul ce scénario mis en avant en février par le Comité des finances locales (CFL), puis longuement évoqué en mai par le rapport de la mission Richard-Bur est acceptable. Ils repoussent l’alternative envisagée par la mission, celle d’une compensation uniquement au moyen d’un impôt national non assorti d’un pouvoir de taux (tel que la TVA).

Lors d’une réunion à Matignon, le 4 juillet, à laquelle participaient des maires et présidents d’intercommunalité, mais aucun président de département pour cause de boycott de leur part, l’exécutif a annoncé qu’il retenait la solution préférée par les élus du bloc communal et, à l’inverse, bannie par les présidents de département.

Bercy prône la simplicité

A présent, une question se pose donc avec acuité : les communes et leurs groupements à fiscalité propre partageront-ils la taxe foncière départementale au prorata de leurs pertes respectives de taxe d’habitation, ou cette ressource sera-t-elle fléchée vers les seules communes ? Selon France urbaine, le Premier ministre n’a pas rendu d’arbitrage sur ce point. A ce stade, seule une autre option, évoquée par la mission Richard-Bur, semble être écartée : l’allocation aux communes de la taxe sur le foncier bâti des intercommunalités (1,3 milliard d’euros), en plus de celle des départements.

Reste que le secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, Olivier DUSSOPT, n’envisage plus qu’un seul scénario : le transfert de la taxe foncière des départements vers les communes uniquement. Olivier Dussopt pousse en faveur de cette option par volonté de « simplifier le paysage fiscal » au bénéfice des « citoyens », fait valoir son entourage. Dans l’hypothèse où la taxe d’habitation serait maintenue sur les résidences secondaires, la taxe foncière départementale assurerait aux communes considérées dans leur totalité une compensation quasi intégrale : la différence à combler au moyen d’un complément de ressource ne serait que de 300 millions d’euros, selon Bercy. De plus, la solution préconisée par l’ex-président de l’Association des petites villes de France conduit à la mise en place d’un seul fonds de garantie des ressources, contre deux avec le scénario alternatif. Or, comme l’a montré le fonds national de garantie individuelle (FNGIR) de la taxe professionnelle, ce type de dispositif « ne vieillit pas bien ». Les « gagnants » de la réforme redistribuent une partie de leurs gains au profit des « perdants », mais sans que ne soit prise en compte l’évolution de la situation de chacun au fil des ans. La mise en place de deux fonds de garantie – un premier pour les communes et un deuxième pour les intercommunalités – conduirait à multiplier par deux les inconvénients propres à ce type de dispositif, soutient-on à Bercy. Où l’on rejette en bloc l’idée de créer un « super fonds de garantie » pour résoudre le problème, comme cela aurait été proposé du côté des associations d’élus locaux : cela reviendrait à « mélanger des choux et des carottes ».

Le transfert de la taxe foncière des départements en direction des communes uniquement trouve des partisans chez les élus ruraux qui siègent au CFL. La solution a pour avantage de garantir l’autonomie financière des communes, lesquelles sont des collectivités territoriales et disposent de la clause de compétence générale, alors que les établissements publics de coopération intercommunale en sont dépourvus, souligne l’un d’eux, Denis DURAND. Le maire de Bengy-sur-Craon (Cher) préconise l’affectation aux intercommunalités d’une fraction d’un impôt national, par exemple la TVA.

Marseille pourrait voir 10% de ses recettes être figées

De leur côté, l’Assemblée des communautés de France (ADCF) et France urbaine prônent le maintien d’un impôt résidentiel au bénéfice des intercommunalités et donc un partage de la taxe foncière départementale entre les communes et leurs groupements à fiscalité propre. La solution aurait certes pour inconvénient de conduire à la mise en place de deux fonds de garantie individuelle. Mais ces deux dispositifs « porteraient globalement sur des montants relativement faibles », indique-t-on à France urbaine. D’après des simulations réalisées par la direction générale des collectivités locales et présentées le 5 juin dernier à un groupe de travail du CFL, le fonds intercommunal s’élèverait à 630 millions d’euros, tandis que celui des communes serait limité à 102 millions d’euros. Au total, le montant en jeu serait trois à quatre fois inférieur à celui du fonds de garantie lié au scénario faisant des communes les seules bénéficiaires de la taxe foncière départementale (environ 2,5 milliards d’euros). Dès lors, mieux vaut finalement l’existence de deux fonds, plaide l’association qui fédère les grandes villes et leurs agglomérations. Qui parvient à la même conclusion au terme d’une analyse portant sur des cas individuels.

Pour une ville comme Marseille, le fonds de garantie s’élèverait à 19 millions d’euros (soit 1,7% des recettes réelles de fonctionnement de la commune) avec le scénario défendu par l’association, tandis qu’il atteindrait 109 millions d’euros (soit environ 10% de ses recettes réelles de fonctionnement) dans l’hypothèse privilégiée par Bercy. Alors que les recettes du fonds de garantie sont, au mieux, figées et qu’elles ne sont pas à l’abri d’une réduction, cette seconde solution apparaît insoutenable aux yeux des élus des grandes villes. Lesquels admettent toutefois l’existence d’une réelle difficulté technique sous-tendue par l’option qu’ils défendent. Comment mettre en place les deux fonds de garantie dans les 91 EPCI à fiscalité propre qui sont à cheval sur deux départements, voire plus ? Cela va nécessiter un « travail d’horloger », reconnaît-on à France urbaine. Où l’on considère cependant que, lorsqu’elle est cantonnée au « back-office », la complexité technique ne nuit pas nécessairement au souci de simplification et de lisibilité de la fiscalité locale pour les citoyens. L’entourage du secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics est plus pessimiste. Il souligne surtout que « pour l’instant, on ne sait pas comment traiter techniquement cette question ».

Une part de CSG pour les départements

Le choix de l’une ou l’autre option dépendra étroitement des discussions sur la ressource complémentaire permettant de garantir une compensation intégrale au bloc communal. En effet, une telle ressource sera indispensable dans tous les cas. Dans le scénario soutenu par Bercy, les intercommunalités bénéficieraient de « ressources dynamiques, cohérentes avec leurs compétences économiques », telle qu’une fraction de TVA. L’ADCF et France urbaine préféreraient l’attribution de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des départements (4,1 Mds € en 2017). Le gouvernement n’a pas fermé la porte à cette demande, même si elle reviendrait encore à retirer un impôt aux départements. Bercy n’est cependant pas très enthousiaste : en cas de « descente » de toute la taxe foncière départementale aux communes, la CVAE des départements ne suffirait pas à éponger en totalité la perte de taxe d’habitation subie par les intercommunalités, ce qui nécessiterait d’actionner une autre compensation. En outre, la mise en place d’un fonds de garantie, dispositif très imparfait, serait là encore nécessaire.

Les décisions concernant le bloc communal seront également liées aux discussions sur le financement des dépenses sociales des départements, qui reprendront à la rentrée. Pour l’heure, le gouvernement semble se diriger vers l’octroi aux départements d’une fraction de CSG en remplacement de la taxe sur le foncier bâti. En sachant qu’il a, a priori, écarté le transfert à l’État des droits de mutation à titre onéreux, une hypothèse suggérée par la mission Richard-Bur.

Sur les options envisagées pour le transfert de la taxe foncière départementale, le gouvernement devrait rendre ses arbitrages au plus tard à la fin de l’année. Ils prendront place dans un projet de loi de finances rectificative qui sera présenté dans le courant du premier semestre 2019.

Source : LOCALTIS